Резолюция по круглому столу 15 марта 2016 г. «Новая социальная политика – ответы на вызовы времени»

В целях выполнения задач, поставленных Президентом Российской Федерации В.В.Путиным в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 04 декабря 2014 года  в настоящее время проводятся серьезные   преобразования в социальной сфере, прежде всего за счет модернизации и оптимизации системы социального обслуживания, повышения результативности деятельности социальных учреждений и уровня знаний социальных работников.

Данные вопросы обсуждались  на Всероссийском Форуме социальных работников в г. Ярославле 27 марта 2015 года, организованном Партией «Единая Россия».

Новая социальная политика должна отвечать современным экономическим и социальным вызовам. Регионы и муниципальные образования должны своевременно и адекватно реагировать на тенденции и проблемы, возникающие в жизни. Профессионализм социальных работников должен быть высочайшим, чтобы поддерживать социальное самочувствие в норме и сохранять социальную стабильность в стране. Соответственно, для организации нелегкого труда социальных работников должны быть созданы все условия.  

Самые близкие к населению, к проблемам и чаяниям людей - сотрудники социальных служб). Это армия добра, насчитывающая более 600 тысяч человек, которые осуществляют социальную работу  более, чем с 50% населения Российской Федерации.

Обсуждая вопрос новой социальной политики участники круглого стола единогласно пришли к следующему:

1. В целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» (поручение Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева от 18 мая 2012 г. № ДМ-П12-2838) поэтапно повышается заработная плата только лишь социальным работникам, которые составляют от общего числа всех сотрудников социальных служб в среднем по регионам РФ  не более 15%. Таким образом, остальные сотрудники не попадающие под данное наименование профессии, а именно – социальные педагоги, психологи, специалисты по социальной работе и др., не попадают под действие данного нормативного акта.

На сегодняшний день произошел большой отток профессиональных кадров из социальной сферы.

Считаем, что все сотрудники социальных служб, выполняющие нелегкую, но добрую социальную миссию, должны работать не только в достойных условиях труда, но и получать за это достойную заработную плату.

2. Одной из важных вех развития современной социальной работы в России стало принятие Федерального закона от 28 декабря 2014 года № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации.

В субъектах Российской Федерации обновлена региональная нормативно-правовая база, разработаны программы и проекты, направленные на повышение качества социального обслуживания и развитие сферы предоставления социальных услуг; расширен перечень социальных услуг, предоставляемых бесплатно и за плату. Формируются индивидуальные программы предоставления социальных услуг  на каждого получателя, что позволяет осуществлять персонифицированный подход к социальному обслуживанию граждан.

Однако принятие соответствующих нормативных правовых актов на федеральном и региональном уровнях не означает, что задача модернизации законодательства о социальном обслуживании выполнена в полном объеме.  Некоторые нормативно-правовые  документы по результатам правоприменительной практики требуют еще необходимых доработок.

1) На основании Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» дети, находящиеся в социально опасном положении, при возникновении угрозы жизни и здоровью помещаются в учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной помощи и (или) реабилитации, причем в соответствии с пунктом 3 статьи 13 основаниями приема в специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, являются: личное обращение несовершеннолетнего, заявление родителей несовершеннолетнего или иных его законных представителей с учетом мнения несовершеннолетнего, достигшего возраста десяти лет, за исключением случаев, когда учет мнения несовершеннолетнего противоречит его интересам.

На основании Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» оказания услуг в соответствии со статьей 17 социальные услуги предоставляются гражданину на основании договора о предоставлении социальных услуг, заключаемого между поставщиком социальных услуг и гражданином или его законным представителем.

Однако, анализ практики деятельности учреждений социальной защиты населения по работе с семьями, в которых несовершеннолетние находятся в социально опасном положении, показывает, что невозможно заключить договор на предоставление услуг с родителями, законными представителями  ребенка, помещенного в стационарные учреждения поддержки детства на основании Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» из-за реальной угрозы жизни, психологическому и физическому здоровью ребенка, так как ребенок доставлен посторонним лицом, и у него на момент обнаружения родители, законные представители  отсутствуют либо место нахождения их  неизвестно.

Таким образом, при помещении ребенка в учреждение возникают разногласия с нормами, регулируемыми статьей 17 Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации».

На основании вышеизложенного предлагаем внести в статью 17 абзац следующего содержания:

«Социальные услуги могут быть предоставлены несовершеннолетним без заключения договора о предоставлении социальных услуг в случае, если он помещен в учреждение по основаниям, исключающим согласие родителей или иных его законных представителей, предусмотренными иными законодательными актами» (Федеральный закон от 24.06.1999 N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних).

2) В соответствии с пунктом 2 статьи 8 Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» органы государственной власти субъектов Российской Федерации определяют уполномоченный орган субъекта на признание граждан нуждающимися в социальном обслуживании, а также на составление индивидуальной программы.

Однако сеть органов государственной власти значительно менее развита, нежели сеть организаций социального обслуживания, предоставляющих социальные услуги, что сказывается на организации предоставления срочных социальных услуг, необходимых в неотложном порядке в момент и по месту выявления нуждающегося в помощи человека.

В соответствии с действующими положениями закона признание гражданина нуждающимся в социальном обслуживании, а также нуждающимся в оказании срочных социальных услуг, отнесено к ведению уполномоченных органов субъекта Российской Федерации, то есть исполнительных органов государственной власти в сфере социальной защиты. Исполнение конкретных полномочий государственных органов региона возложено на государственных  гражданских служащих. Таким образом, решение о предоставлении гражданину срочных социальных услуг, в соответствии с действующими нормами, должно приниматься государственными гражданскими служащими. Директора и сотрудники организаций социального обслуживания не относятся к государственным гражданским служащим и, соответственно, у них нет полномочий для принятия решения о предоставлении гражданину срочных социальных услуг. Для наделения организаций социального обслуживания данными полномочиями директоров и/или сотрудников организаций необходимо включить в штат государственных гражданских служащих региона, что противоречит проводимым в Российской Федерации в рамках административной реформы мероприятиям по сокращению государственного аппарата.

В целях решения данной проблемы, считаем целесообразным дополнить пункт 2 статьи 15 Закона после слов «принимается немедленно» словами «уполномоченным органом или организацией социального обслуживания».

3) Статьей 15 Закона определен исчерпывающий перечень обстоятельств, при наличии которых гражданин признается нуждающимся в социальном обслуживании.

Однако показаний для определения конкретного вида учреждения при направлении граждан на социальное обслуживание в стационарной форме (дом-интернат для престарелых, геронтологический центр, психоневрологический интернат) законодательно не закреплено.

Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 29.04.2015 № 216н «Об утверждении перечня медицинских противопоказаний, в связи с наличием которых гражданину или получателю социальных услуг может быть отказано, в том числе временно, в предоставлении социальных услуг в стационарной форме, а также формы заключения уполномоченной медицинской организацией о наличии таких противопоказаний» определяет перечень противопоказаний для социального обслуживания в стационарной форме. Перечень противопоказаний содержит такие заболевания (состояния), как психические расстройства. Однако в психоневрологических интернатах получают социальные услуги лица, страдающие именно такими расстройствами. До принятия вышеуказанного Приказа, показания и противопоказания были определены Инструкцией «О медицинских показаниях и противопоказаниях к приему в дома-интернаты» утвержденной Приказом Минсоцобеспечения РСФСР от 27.12.1978 № 145 (с изм. от 12.04.2007г.).

В связи с принятием Закона противопоказания для стационарной формы социального обслуживания были обновлены, а нормативный акт, определяющий показания к стационарному социальному обслуживанию в психоневрологических интернатах, не принят.

Отсутствует также нормативный документ, устанавливающий медицинские показания и  противопоказания для социального обслуживания на дому и в полустационарной форме. Это наиболее острая проблема, поскольку фактически организация обслуживания на дому и в полустационарных условиях граждан, страдающих отдельными инфекционными и психическими заболеваниями, хроническим алкоголизмом, онкологическими заболеваниями в поздних стадиях, в условиях учреждения социального обслуживания весьма затруднительна.

Считаем целесообразным разработку и принятие на федеральном уровне документа, содержащего рекомендации для определения конкретного вида учреждения при направлении граждан на социальное обслуживание в стационарной форме, а также документа, устанавливающего медицинские показания и  противопоказания для социального обслуживания на дому и в полустационарной форме социального обслуживания.

4) Статьей 31 Закона в форме социального обслуживания на дому и в полустационарной форме социального обслуживания предусмотрено предоставление социальных услуг бесплатно, при этом учитывается среднедушевой доход получателя социальных услуг.

Порядок определения среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг бесплатно для целей настоящего Закона устанавливается Правительством Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом «ж» пункта 5 Правил определения среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг бесплатно, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 октября 2014 № 1075 (далее – Правила), при расчете среднедушевого дохода учитываются пенсии, пособия, стипендии и иные аналогичные выплаты, полученные гражданином в денежной форме в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Вместе с тем, понятие «аналогичные выплаты» законодательством не определено, что влечет затруднения в определении доходов, которые должны учитываться при расчете среднедушевого дохода гражданина.

Например, на сегодняшний день Правилами не определено, включаются ли в доход ежемесячные денежные выплаты, единовременные денежные выплаты, выплаты компенсационного характера, различные виды субсидий, материальная помощь, доплаты к пенсии и иные виды выплат, получаемые гражданами в связи с наличием у них определенного статуса и установленные федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации.

В ответах на наиболее часто встречающемся вопросы по реализации Федерального закона от 25.12.2013г. №442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», направленных  Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации письмом от 6 мая 2015г. №12-3/10/П-2598 (далее – разъяснения Министерства), изложена позиция, согласно которой к «аналогичным выплатам», учитываемым при расчете среднедушевого дохода получателей социальных услуг, следует относить ежемесячные денежные выплаты, выплаты компенсационного характера, различные виды субсидий, материальную помощь, доплаты к пенсии и иные виды выплат, получаемых гражданами в связи с наличием у них определенного статуса.

Как указано в вышеобозначенном письме Министра труда и социальной защиты Российской Федерации, ответы на приведенные вопросы являются мнением сотрудников Минтруда России и не носят нормативный правовой характер.

В то же время в письме Пенсионного фонда Российской Федерации от 22 декабря 2014г. №ЛЧ-25-26/16772 «О плате за стационарное социальное обслуживание» содержится мнение, что устанавливать аналогичность выплаты, получаемой гражданином в соответствии с законодательством Российской Федерации, в целях решения вопроса о возможности ее учета при расчете среднедушевого дохода следует исходя из ее правовой природы и ее места в системе правового регулирования. В частности, в связи с тем, что ежемесячная денежная выплата по своей правовой природе является элементом механизма восполнения потерь для граждан, ранее являвшихся получателями натуральных льгот и гарантий, по мнению Пенсионного фонда Российской Федерации, правовых оснований для проведения удержаний из сумм ежемесячной денежной выплаты в счет платы за стационарное обслуживание граждан, проживающих в организациях социального обслуживания, не имеется. Свое мнение Пенсионный фонд Российской Федерации основывает на позиции Верховного Суда Российской Федерации (определения Верховного Суда Российской Федерации от 14.12.2005г. №72-Г05-11, от 4.10.2006г. №56-Г06-28, от 26.12.2007г. №4-Г07-44).

Отсутствие нормативно-правового определения понятия «аналогичные выплаты», в частности конкретизации видов выплат, влечет за собой конфликтные ситуации.

В целях соблюдения прав и законных интересов граждан, а также единообразного применения Правил определения среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг бесплатно, просим внести изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 18 октября 2014г. № 1075, конкретизировав виды выплат, включаемых в среднедушевой доход гражданина.

5) Статья 3 Федерального  закона  от 28 декабря 2013г. №442-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» определяет профилактику обстоятельств, обусловливающих нуждаемость в социальном обслуживании, как систему мер, направленных на выявление и устранение причин, послуживших основанием ухудшения условий жизнедеятельности граждан, снижения их возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности.

Однако статья 29 Закона предусматривает исчерпывающий перечень мероприятий по профилактике, которые включают в себя обследование условий жизнедеятельности гражданина, определение причин, влияющих на ухудшение этих условий, и анализ данных государственной статистической отчетности, проведение при необходимости выборочных социологических опросов.

Данный набор действий, по нашему мнению, явно не достаточен для достижения задач, предусмотренных формулировкой, изложенной в статье 3 Закона. Так как за пределами правового поля оказались такие направления профилактической работы, как, например, проведение занятий в группах взаимоподдержки; психологическое консультирование; профилактика безнадзорности несовершеннолетних, подготовка к освобождению осужденных и иные технологии, в том числе межведомственные.

Конкретизация в статье 29 Закона только двух мероприятий по профилактике обстоятельств, обусловливающих нуждаемость в социальном обслуживании, не дает правовых оснований расширить данный список на региональном уровне.

В целях решения данной проблемы считаем целесообразным дополнить часть 1 статьи 29 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. №442-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" подпунктом 3 следующего содержания: «3) выполнения иных мероприятий по профилактике обстоятельств, обусловливающих нуждаемость в социальном обслуживании, предусмотренных нормативно-правовыми актами субъекта Российской Федерации».

6) Федеральный закон от 28 декабря 2013г. №442-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» в статье 22 ввел понятие социального сопровождения граждан, при этом выведя его за пределы социальных услуг.

Социальное сопровождение не включено в Базовый (отраслевой) перечень государственных и муниципальных услуг и работ в сфере социальной защиты населения (далее – Базовый перечень). Соответственно, отсутствие данной позиции в Базовом перечне не позволяет включить социальное сопровождение в региональные ведомственные перечни государственных услуг и работ в сфере социального обслуживания населения.

В регионах социальное обслуживание населения осуществляют бюджетные организации, а отсутствие социального сопровождения в Базовом перечне не позволяет внести его в уставы учреждений социального обслуживания в качестве основного вида деятельности. В настоящее время на социальное сопровождение не доводится государственное задание и не осуществляется бюджетное финансирование.

Также отсутствие социального сопровождения в Базовом перечне государственных и муниципальных услуг затрудняет привлечение негосударственных организаций к данной деятельности, так как возмещение расходов возможно только для государственных услуг и работ, включенных в Базовый перечень.

Считаем необходимым внести социальное сопровождение в Базовый (отраслевой) перечень государственных и муниципальных услуг.

3. Говоря о расширении участия негосударственного сектора в сфере социального обслуживания, когда у государства остаётся ведущая роль в этой сфере, надо быть предельно внимательным к тем НКО, которые оказывают социальные услуги гражданам. В России 25 лет создавалась и строилась государственная система социального обслуживания и все сотрудники государственных учреждений, в соответствии с профессиональными стандартами,  имеют профильное образование. И государство не должно допустить оказание социальных услуг не квалифицированными  сотрудниками. Во многих странах мира без получения сертификата или лицензии на оказание социальных услуг, организация не имеет право на данный вид деятельности. Это конечно не должно стать  барьером на пути привлечения негосударственного сектора в эту сферу, но и контроль должен быть, когда это касается обслуживания незащищенных граждан.

Таким образом необходимо установить четкие требования к профессионально-квалификационным качествам  персонала, либо обязательного его обучения.

4. Первый опыт применения профессиональных стандартов работников системы социальной защиты в регионах страны показал необходимость предпринять доработку законодательной базы.

В контексте кодификации законодательства применительно к профессиональным стандартам необходимо ставить вопрос о соответствии стандартов социальных услуг и порядков их оказания соответствующим профессиональным стандартам (особенно в ситуации, когда стандарты услуг утверждаются на региональном уровне, а профессиональные стандарты - на федеральном), а также зависимости результатов независимой оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги  оплате труда соцработников (эффективный контракт и др.).

Необходимо законодательное определение полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти по контролю исполнения в трудовых отношениях профессиональных стандартов, включая вопросы наступления неблагоприятных последствий для работников организаций системы социальной защиты, которые ранее были приняты на работу и уровень образования или компетенции которых могут не соответствовать утвержденным профессиональным стандартам.

Считаем важным принятие соответствующих императивных норм трудового и иного отраслевого законодательства, которые снизят  вероятность неконкурентного положения бюджетных организаций по сравнению с негосударственными поставщиками социальных услуг в случае, если требования о соответствии профессиональным стандартам работников соответствующих должностей в бюджетных учреждениях будут более категоричными.

5. Для обеспечения своевременной переподготовки и повышения квалификации работников системы социальной защиты населения в целях приведения их компетенций и квалификаций в соответствие профессиональным стандартам необходимо установление законодательством преференций для работодателей или работников для обеспечения компенсирования их расходов на соответствующее дополнительное образование (вычеты из налоговой базы у работодателей или работников и др.).

Кроме того, считаем необходимым наряду с традиционными методами повышения квалификации и компетенции социальных работников изучать лучшие международные практики, в том числе с использованием глобального ресурса Международной школы социальной работы. Мировой банк эффективных социальных технологий позволит значительно повысить качество современной социальной работы.

6. Современные экономические условия заставляют сегодня по-новому взглянуть на систему организации социальной поддержки населения в регионах России. Это обусловлено, снижением реальных доходов населения из-за нестабильной работы предприятий, роста цен на продукты питания, лекарства, услуги ЖКХ, высокой закредитованности населения, что неизбежно ведет к росту бедности и числа семей, находящихся в пограничной зоне.

В связи с этим необходимо проводить серьезную реорганизацию традиционной системы социальной поддержки населения, сложившейся за последние 1,5-2 десятка лет, сделав акцент на оказании материальной помощи тем людям, которые  действительно  в этом нуждаются.

Сегодня требуется разработка современной концепции социальной защиты населения с определением базовых  ценностей, целей, путей их достижения, приоритетных объектов социальной защиты, структурированной системой субъектов социальной защиты и сферы их ответственности в решении той или иной социальной задачи.

Основные законодательные акты в области социальной защиты населения нуждаются в кодификации: законодательные акты, принятые в разное время и в разных социально-экономических условиях должны быть приведены в соответствие друг с другом, а также с современным пониманием социальной защиты населения.

При этом считаем необходимым установление единообразных подходов к определению нуждаемости, использование единого порога нуждаемости, а также порядка учета доходов и расходов при определении прав семьи или гражданина на социальную поддержку населения.

Сегодня крайне важно обобщить все лучшие международные и российский риск-ориентированные практики по обеспечению социально-экономической безопасности людей. В частности, опыт Ульяновской области в реализации проекта по оказанию государственной социальной помощи малообеспеченным гражданам с использованием электронных социальных продовольственных карт. Данный механизм стимулирует платежеспособность,  позволяет оказывать поддержку локальным товаропроизводителям и является существенной поддержкой семейному бюджету малообеспеченных граждан, высвобождая часть средств для направления их на иные первоочередные нужды.

Также считаем необходимым объединение усилий и ресурсов  государства, бизнеса и общества для обеспечения благополучия всех членов общества и каждого отдельного человека. Поэтому именно сейчас нам необходимо использовать модели по оказанию социальной помощи гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, на принципах солидарности. Достижению указанной цели в полной мере будет способствовать принятие федерального закона о социальной ответственности, который позволит полноценно реализовать принцип социальной солидарности всех субъектов при оказании помощи людям и развитии территорий.

Таким образом, все участники круглого стола едины в необходимости разработки Национальной доктрины, а в дальнейшем и Плана действий (программы) по развитию социальной сплоченности и солидарности для обеспечения благополучия граждан России.

Предлагаемые изменения, по нашему мнению, улучшат социальную защищенность несовершеннолетних, пожилых, инвалидов, семей и граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, устранят противоречия между отдельными нормативно-правовыми актами, повлекут за собой дальнейшее совершенствование правового регулирования в сфере социального обслуживания и повысят качество предоставляемых гражданам услуг социальных и социальной работы в России в целом.